jueves, 7 de julio de 2011

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN EL ECUADOR




A partir del regreso a la democracia del año 1978 el Ecuador no ha podido establecer mínimos niveles de gobernabilidad, por lo que los últimos 32 años han sido de una gran inestabilidad política.

La gobernabilidad supone la capacidad del sistema para mantener un equilibrio dinámico entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental[1], con la finalidad de que el Estado encuentre soluciones a los problemas y alcance el bienestar de la sociedad.  

En el Ecuador en el año 1990 irrumpió el movimiento indígena, con sus propias reinvindicaciones, propuestas y demandas sociales, ante lo cual el Estado no ha generado una respuesta, sino más bien ha cedido pequeñas parcelas del poder, brindando representación indígena en determinados organismos y ministerios y  permitiendo que el sector indígena participe en elecciones a través del movimiento político Pachacutic.

Dos son los elementos fundamentales de la gobernabilidad: la legitimidad y la eficacia. La legitimidad es la creencia de que las instituciones dadas son las mejores que el sistema puede tener y la eficacia es la capacidad del gobierno para encontrar respuestas a las demandas de la sociedad[2]. Por lo tanto, para que un sistema político sea gobernable, debe responder a las expectativas de los actores, aplicando las reglas del juego establecidas en el marco institucional.

La gobernabilidad democrática permite que el gobierno responda a los requerimientos ciudadanos, dentro de las pautas y procedimientos democráticos.

Según Flavia Freindenberg “La gobernabilidad democrática será aquella en la que los actores estratégicos interactúan en un marco institucional basado en reglas de juego plurales, en un entorno de respeto de las libertades políticas y garantías hacia el cumplimiento de los derechos fundamentales, y en donde esos actores se relacionan entre sí y con las instituciones en el marco de un conjunto de reglas estables que son percibidas como las que mejor favorece la consecución de sus intereses”[3]


1.- Factores de la Gobernabilidad Democrática en Ecuador

Existen muchos factores para que un sistema de gobernabilidad democrática sea considerado viable o inviable. Los problemas de gobernabilidad abarcan asuntos estructurales del sistema como factores de carácter social, cultural, idiosincrático, legado histórico, económicos y políticos. Esta investigación explora aquellos factores de naturaleza política que han afectado y afectan la gobernabilidad democrática del Ecuador desde el retorno a la democracia hasta la actualidad.

Por lo tanto, esta monografía se encuentra dividida en tres factores políticos importantes. Primero las modificaciones constantes en las reglas de juego. Segundo la naturaleza de los partidos políticos y su debilidad en el marco democrático. Finalmente, el comportamiento de los actores políticos y sociales como responsables de la debilidad del sistema democrático ecuatoriano.

Modificaciones constantes en las reglas de juego.

Una de las características fundamentales del sistema político ecuatoriano ha sido la inestabilidad política que repercute en la inseguridad jurídica institucional. En aproximadamente 181 años como República del Ecuador este siempre ha sido su matiz. En todo este tiempo este sistema ha generado 21 CONSTITUCIONES, lo que nos lleva a deducir que por cada 8 años y medio el sistema gesta una nueva Carta Fundamental y unas nuevas reglas de juego. En muchas ocasiones estas modificaciones se producen para legitimar un nuevo gobernante o caudillo, sin embargo esta es una postura de defensa de ciertos grupos económicos y políticos que ven amenazados sus intereses individuales que colectivos.

Desde el retorno a la democracia (1978) el sistema electoral ha tenido un cambio de 180 grados; este proceso histórico se lo puede dividir de la siguiente manera:

·      Momento Pro – Partidos: La finalidad de los cambios normativos fue fomentar un mayor fortalecimiento a los actores políticos por medio de grandes partidos políticos que representaran los intereses, sentimientos y aspiraciones de la sociedad; con un sistema centrado de organizaciones partidistas fuertes;

·      Momento Intermedio: El objetivo de las reformas de inicio de la década de los ochenta y noventa tiene un enfoque de constantes presiones de los diversos sectores de la sociedad; con el motivos de abrir el sistema electoral de partidos y la influencia de participaciones políticas independientes a los partidos políticos; y,

·      Momento Anti – Partidos: Con la Constitución de 1998 y las reformas constitucionales anteriores se tiene una total apertura del sistema cuando la participación de los sectores independientes tiene una mayor fuerza en la participación democrática y cuando los movimientos son la mayor fuerza política en la Asamblea Nacional.

Las reglas normativas del juego político no han tenido su desarrollo como instituciones electorales. Los cambios son rápidos y contrarios a las finalidades de la sociedad. Estas modificaciones se las puede dividir en cambios de la estructura general electoral o cambios formales de los actores políticos.

Los cambios son incoherentes entre el cuerpo normativo establecido, la realidad jurídico – política y los objetivos de las transformaciones. Las modificaciones más importantes dentro de la estructura general electoral fueron: la forma de voto, la representación, el número de representantes, fórmula de elección, la forma de calificación de candidatos, tiempo del mandato, posible reelección, calendario electoral y gastos de campaña.

Estos cambios a la estructura general electoral produjeron modificaciones a los  formales a los actores políticos, los principales cambios fueron la estructura unicameral del poder legislativo, la representación en cada provincia, los cambios de circunscripciones, la modificación del sistema seccional autónomo descentralizado, el principio de representación fórmulas electorales, la asignación de escaños y la estructura del voto y las barreras legales del registro de elecciones plurinominales, fomentando el debilitamiento de los partidos políticos a nivel nacional y convertirlos en fortines políticos a nivel cantonal o provincial.

Estas modificaciones no tienen una consecuencia lógica a los planes políticos constitucionales y a un desarrollo nacional sustentable, debido a que los partitos políticos no representan las verdaderas aspiraciones de la sociedad. Los actores políticos se transforman en guardianes de los intereses particulares de los caudillos que han generado su gestación y continuidad.

Con estos cambios constantes e inconsecuentes se provocan una falta fe gobernabilidad. Los cambios constantes de políticas estatales y reglas de juego políticas producen que el sistema nunca se desarrollo y de constantes movimientos circulares, sin obtener los resultados que el pueblo ecuatoriano aspira y necesita. Al tener un sistema electoral con altos grados de modificación, ningún proyecto de desarrollo social, jurídico o económico puede tener frutos con gran afectación a las condiciones de gobernabilidad.

Este caos normativo fomento y aseguro los antiguos comportamientos de un sistema electoral clientelar. Este sistema clientelar es conocido como ballotage, así como el calendario electoral y el fomento de estructural electorales independientes tiene el efecto de debilitar el presidencialismo recargado del sistema ecuatoriano. A pesar, de tener una función Ejecutiva con muchas competencias, en el sistema de pesos y contrapesos republicanos, el funcionamiento institucional está elaborado para que se lo considere de manera cliente, donde el chantaje y el negocio económico de puestos estratégicos estatales son los elementos que importan para los “acuerdos” políticos en la ejecución de las políticas públicas y la ejecución administrativa.

Al no manejar adecuadamente los instrumentos del derecho electoral permiten que las pugnas políticas entre Legislativo y Ejecutivo no se enfoquen en análisis ideológico, jurídico y económico en las competencias que desempeñan. La institucionalidad y los cambios han producido una campaña permanente por parte de los legisladores (la no reelección al cargo). Los calendarios electorales crean nuevas mayorías debilitando al Ejecutivo en los proyectos de ley de carácter urgente, sin la continuidad de las políticas públicas. No hay un respaldo legislativo y las coaliciones políticas son muy frágiles dentro de los mismos partidos políticos, debilitando mayorías legislativas. Finalmente, los legisladores están en una permanente campaña electoral, sin que cumplan sus dos funciones principales la de legislación y fiscalización. Y estas atribuciones son usadas para persecuciones políticas (mal uso de la fiscalización en juicios políticos innecesarios)y una pésima técnica legislativa en el proceso de creación normativa.

Por lo antes mencionado nos damos cuenta que el sistema de gobernabilidad se ve afectado, porque no sigue las pautas de el gran Acuerdo Constitucional, sino desgasta las atribuciones conferidas en pugnas individuales. El sistema está ejecutándose de tal manera que el Ecuador sea un país con un alto grado de ingobernabilidad.

Todos los cambios normativos no han dado los resultados queridos en el momento que ponerlos en práctica, esto se debe que la semilla de la ingobernabilidad no ha sido estructurada en su esencia profunda. Lo único obtenido ha sido el cambio de ropajes de las actitudes de ingobernabilidad del país.

En conclusión el diseño electoral institucional ha fracasado al no mejorar los comportamientos y prácticas de los principales actores políticos y fomentando la falta de funcionalidad y estabilidad en las reglas del juego normativos. Todo esto con el alto costo de INGOBERNABILIDAD del sistema ecuatoriano.


1.2 La competencia del sistema de partidos: Fragmentación y polarización.

En Ecuador rige el multipartidismo, cinco o seis partidos han tenido una activa participación en el período 1978-2006, los gobernantes actuales los denominan “la partidocracia”. Los presidentes de la República elegidos en las urnas han pertenecido a los siguientes partidos: Concentración de Fuerzas Populares CFP (1979), Partido Social Cristiano PSC (1984), Izquierda Democrática ID (1988), Partido Unión Republicana (1992), Partido Roldosista Ecuatoriano PRE (1996), Democracia Popular DP (1998) y Sociedad Patriótica (2002). Como se ve ningún partido ha ganado las elecciones en dos ocasiones.

El diseño institucional permitió la participación de numerosos binomios presidenciales, que varían entre 8 y 14 en cada una de las elecciones, mostrando la fragmentación política del país.

En los resultados legislativos ocurre algo parecido, los legisladores provienen de muchos partidos, lo que le dificulta al ejecutivo realizar alianzas y gobernar con respaldo legislativo. En muy contadas ocasiones y especialmente al inicio del mandato presidencial el candidato ganador ha encontrado algún partido pequeño con quién aliarse, y lo ha hecho, más por contar con un socio, que por la fuerza legislativa que tiene ese aliado. Antes de las elecciones de medio período (cada dos años) el o los socios se abren de la alianza y le dejan solo al ejecutivo, que para conseguir la aprobación de sus propuestas de leyes utiliza la figura del veto presidencial y llega a acuerdos puntuales con uno o más partidos sobre el contenido de ESA LEY tratada.    

Los partidos políticos participan en pocas provincias, máximo uno o dos lo hacen en todas las provincias. Ellos han cumplido con la ley electoral que exigía la participación en cinco provincias por lo menos, dos de las cuales debían ser las de más población. Esta situación ha formado y fortalecido a partidos regionales, en detrimento de partidos nacionales. Por lo tanto, los legisladores no velan por los intereses nacionales, sino regionales y en algunas ocasiones provinciales, pero sobre todo por intereses de clases o de grupos económicos, que  los ha unido más que los intereses partidistas.

Además, sólo un pequeño porcentaje de la población de Ecuador se ha afiliado a algún partido político, ya que no es una condición necesaria para participar en política, porque un independiente también lo puede hacer. Además, los candidatos ofrecen el oro y el moro en la campaña, promesas que no pueden cumplirlas, generando insatisfacción en los electores, que ya no les apoyan en la próxima elección. En consecuencia, la población permanentemente se encuentra desengañada de los políticos y busca nuevas alternativas, apoyando a nuevos personajes que le vuelven a ofrecen cambios y mejoras del nivel de vida, formando un círculo vicioso que ha terminado con la confianza de los ecuatorianos en la política.

En resumen podemos concluir que disponer de legisladores volátiles y electorado volátil, complican el manejo político del país y contribuyen a su ingobernabilidad.  
  
1.2.1 Gobierno de minoría y enfrentamiento entre poderes.

Con los antecedentes expuestos y considerando el cambiante sistema electoral proporcional utilizado, la composición del Congreso Nacional es de dos o tres partidos con un 20% de legisladores cada uno, y el 40% restante se reparten entre 6 o 7 agrupaciones políticas diferentes, formando un Parlamento atomizado, y en el cual el Gobierno no tiene mayoría.

Esta situación genera un enfrentamiento entre los poderes del Estado, por un lado el ejecutivo que trata de gobernar sin un respaldo legislativo a sus propuestas de leyes; y, por otro el legislativo que trata de “gobernar desde la oposición” como lo dijo un diputado de oposición en el Gobierno de León Febres Cordero.

En el Ecuador cada Presidente de la República trata de que la Constitución y las leyes le permitan implementar su proyecto político, por lo que la mayoría de las leyes tienen su origen en el ejecutivo. Esta función de colegislador se complementa con la atribución de aprobar o vetar las leyes aprobadas por el Congreso.

Al no existir partidos políticos fuertes y vista la necesidad de contar con mayoría legislativa, en todos los períodos varios legisladores abandonan su partido y se pasan a las filas del ejecutivo, en un número suficiente para formar dicha mayoría 
  
En el año 2006 es elegido presidente de la República Rafael Correa, pero lo hace sin ningún respaldo legislativo, pues su estrategia fue no presentar candidatos a diputados, ya que consideraba corrupta a la función legislativa. Los partidos opositores del PRIAN y del PSP, afines al segundo y tercer candidato perdedor, manejaban el Congreso Nacional en concordancia con lo establecido por la Constitución Política vigente en ese momento.

El presidente Correa convoca a una Asamblea Constituyente, para lo cual auspicia y apoya la destitución de 57 diputados, más de la mitad del parlamento, realizada por el Presidente del Tribunal Supremo Electoral, con el argumento totalmente ilegal de que esos diputados estaban obstruyendo la ejecución del proceso electoral, cambiándoles por sus suplentes. De esta manera, violando el Estado de Derecho, el ejecutivo logró controlar a la mayoría de diputados, hasta que la nueva Asamblea  Constituyente declaró en receso al Congreso Nacional.


1.2.2 Polarización ideológica
  
Los políticos ecuatorianos se catalogan como de izquierda o de derecha, aunque sus actos no mantengan esa posición ideológica, como lo demuestran cuando partidos que se dicen de izquierda apoyan leyes con ideología de derecha.

Otra de las características de la clase política de Ecuador es no buscar ni llegar a  consensos, es una mala palabra ser aliado de otro partido, peor del gobierno, por lo que llegar a un consenso es una quimera.

Si consideramos lo expresado por Flavia Freidenberg[4] “la eficiencia de una democracia se encuentra inversamente relacionada con el grado de polarización si no hay tendencia al consenso”, la democracia de Ecuador no es eficiente.     


1.2.3 Distribución territorial del poder.

De acuerdo a politólogos que han estudiado los problemas de ingobernabilidad del Ecuador, otra de sus causas es la fractura regional de los partidos políticos.

Los principales partidos tienen su fuerza organizativa y electoral en la región Costa o Sierra, y en determinadas provincias dentro de esas dos regiones, siendo las principales ciudades Guayaquil de la Costa y Quito de la Sierra.

Se debe considerar además, que un partido tiene más fuerza en la ciudad o provincia de nacimiento del líder/candidato del partido, mientras que en la otra ciudad principal no cuenta con mucho apoyo, por ejemplo, la Izquierda Democrática fue fuerte en Quito, pero en Guayaquil casi no contaba con votación, mientras que el partido Social Cristiano tenía su fortaleza en Guayaquil y en Quito era débil.

A medida que transcurre el tiempo, un nuevo partido reemplaza a un anterior en el predominio de una ciudad y/o región, pero se mantiene el compromiso de los legisladores con los intereses de su provincia y/o región, generando problemas cuando se trata de propuestas a nivel nacional, ratificando que los partidos políticos fracasaron en su afán de tener presencia a nivel nacional.  

1.3 El comportamiento de los actores sociales y políticos.

Es una característica de la identidad ecuatoriana los personalismos y caudillajes políticos, es muy común que la historia ecuatoriana se estudie por el caudillo y personajes importantes del momento histórico que se estudia; así tenemos las etapas floreanas, garcianas, alfaristas, velasquistas y correistas. El caudillo político es el personaje que entabla las relaciones privadas y públicas del momento coyuntural. La clientela electoral sustenta su lealtad al caudillo por los parámetros carismáticos del líder.

Oswaldo Hurtado especifica que las relaciones políticas radican de las relaciones económicos existentes en la forma de producción del momento. La manera de producción siempre fue una producción HACIENDA, caracterizada entre patrón – cliente. Este sistema fue calcado en las relaciones políticas donde el político – patrón tiene cliente – votante. Estas formas crean las redes informales y personales de hacer política. Las casas de los líderes carismáticos los lugares de toma de decisión del poder gubernativo.

Con esta manera de vinculación nacen los actores estratégicos que apoyan al líder, estos segmentos de apoyo son las corporaciones que tienen influencia y poder de veto sobre las acciones del actuar de gobierno como retribución de los favores y contribuciones al patrón. Estos votos corporativos son los poderes de hecho que limitan la gobernanza de los poderes constituidos y legales. El espacio de soluciones a los intereses y políticas de los problemas coyunturales es por la NEGOCIACIÓN DIRECTA, en la lucha de obtener recursos del gobierno central. Esta práctica generalizada hace que el sistema ecuatoriano se de ingobernabilidad.

En un estudio reciente, sobre la confianza que tienen los políticos, legisladores y funcionarios de zonas estratégicas del Estado demuestra que creer en la misión y obligación de los partidos políticos disminuye a pasos agigantados. Los actores políticos confían en el actuar individual de cada uno que en una ideología o plan de gobierno. Si las personas encargadas de la elaboración de las políticas no confían en el sistema que ellos mismo crearon, la desconfianza de las élites es mayor al considerar que las instituciones democráticas no son la vía que solucionará los problemas y conflictos sociales.

Todo este panorama sustenta el desencanto y erosión de los vínculos democráticos por parte de los ciudadanos. El ciudadano promedio tiene una desconfianza sobre las acciones de los partidos que intentan representarlos. La doctrina política especifica que la democracia sin partidos, no es democracia; sin embargo, en la realidad política ecuatoriana los partidos se encuentran desacreditados.

La razón por la cuál estos actores políticos han perdido el protagonismo es porque los partidos nunca han representado las necesidades y sentidos del sus electores y la imposibilidad de transformación a las necesidades colectivas. La percepción ciudadana sobre la democracia es de exclusión del centro de toma de decisiones y la indefensión de sus derechos ciudadanos. Todo este sentir se puede traducir en una sola palabra DESENCANTO.

El ejemplo más relevante sobre el desencanto del ciudadano a los partidos políticos, fue el proceso electoral del año 2006 a la Presidencia del Ecuador; cuando los candidatos más votados eran los que se encontraban fuera de los partidos tradicionales.

2.- Bibliografía.

Anselmo Flores Andrade; La difícil gobernabilidad en América Latina. Una visión general de la política y los partidos; Diciembre 2005.

Flavia Freidenberg,  La gobernabilidad democrática en Ecuador: factores condicionantes y las encrucijadas del cambio político; Enero 2009.

Flavia Freidenberg, La Ciencia Política en Ecuador: un reflejo de la fragilidad democrática (1978-2005); Enero 2005.

Flavia Freidenberg; Revista Nueva Sociedad No. 225; 120-138; enero-febrero 2010.

Flavia Freidenberg; ¿Renovación o Continuismo? Actitudes, valores y trayectoria de la clase política ecuatoriana; Diciembre 2008.

Flavia Freidenberg; El sueño frustrado de la gobernabilidad: instituciones, actores y política informal en Ecuador; Enero 2008.


[1] Camou 1995:22
[2] Flavia Freidenberg, La gobernabilidad democrática en Ecuador, página 3.
[3] Flavia Freidenberg, La gobernabilidad democrática en Ecuador, página 5.
[4] Flavia Freidenberg, La gobernabilidad democrática en Ecuador, página 16.

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